Oleh: Ishaq Rahman
Setiap tahunnya, pengeluaran terbesar dalam struktur anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN) Indonesia adalah pembayaran utang luar negeri (ULN). Pada tahun 2006 pemerintah mengalokasikan 91,6 trilyun rupiah untuk membayar ULN, sementara porsi pendidikan 43,3 trilyun rupiah, kesehatan 12,7 trilyun rupiah, pertahanan 28,3 trilyun rupiah, dan pertanian 6,6 trilyun rupiah. Realitas ini sangat menyedihkan, mengingat rakyat Indonesia membutuhkan begitu banyak dukungan pemerintah untuk membangun pendidikan, pertanian, kesehatan, atau pertahanan.
Beban ULN yang demikian besar harus ditanggung rakyat, sebab sumber utama APBN adalah pajak dari rakyat. Ironisnya, akumulasi ULN tersebut bukan dampak perbuatan rakyat, tetapi hasil keputusan politik rezim yang berkuasa sebelumnya. Jika dicermati, lebih 80% utang ditumpuk selama era rejim Suharto.
Data Koalisi Anti Utang (KAU) menyebutkan bahwa selama periode 1967–2005, komitmen ULN Indonesia adalah US$ 365,88 milyar, dimana US$ 162,13 milyar atau 44% telah dicairkan, dan US$ 203.75 milyar atau 56% belum dicairkan. Meskipun belum cair, negara harus membayar komitmen fee sebesar 1%. Artinya, selain membayar cicilan pokok dan bunga, pemerintah juga harus membayar sekitar US$ 2,0375 milyar atau sekitar Rp. 1,8 trilyun agar komitmen itu tidak hilang.
Untuk menjamin dana dalam APBN memadai bagi pembayaran ULN, pemerintah harus menghemat, dengan jalan “mengurangi belanja yang dianggap tidak perlu”. Dalam pandangan pemerintah, “belanja yang tidak perlu” itu adalah subsidi. Sehingga, jika ingin menjamin agar APBN tetap kuat dan mampu membayar ULN, subsidi harus dicabut.
Pertanyaannya adalah, jika tidak mencabut subsidi, adakah tindakan jangka pendek yang dapat membebaskan Indonesia dari belenggu utang luar negeri?
Penghapusan Utang
Hubungan utang-piutang adalah hubungan kreditor (kelompok negara-negara pemberi utang yang tergabung dalam Paris Club) dan debitor (negara-negara penerima utang). ULN dapat dihapus jika disetujui kreditor. Untuk memperoleh persetujuan itu, terdapat dua mekanisme yang bisa ditempuh, yaitu melalui mekanisme formal Paris Club, atau melalui mekanisme non-formal (diplomasi dan negosiasi).
Secara formal, penghapusan ULN hanya diberikan jika suatu negara memenuhi tiga kriteria, yaitu: termasuk dalam kategori HIPC (highly indebted poor country), melaksanakan program IMF melalui Letter of Intent, dan termasuk negara penerima utang tanpa bunga dari Bank Dunia melalui International Development Assistance (IDA). Indikator HIPC adalah rasio net present value (NPV) utang terhadap ekspor melebihi 150%, atau dengan kata lain, pendapatan negara tersebut tidak mencukupi lagi untuk membayar utangnya.
Indonesia tidak termasuk dalam ketiga kategori itu. Walaupun pada tahu 1998 Indonesia pernah menjadi bagian dari program penyehatan IMF, tetapi Indonesia telah berhasil lepas dari ketergantungan terhadap IMF sejak tahun 2006. Dengan demikian, jalan yang bisa ditempuh pemerintah adalah dengan melakukan negosiasi penghapusan ULN, antara lain dengan menerapkan konsep “utang najis”.
Utang Najis
Dalam literatur ekonomi-politik internasional, terdapat konsepsi utang najis (odious debt) yang diperkenalkan oleh Alexander Nahum Sack pada tahun 1927. Menurut Sack, jika suatu rejim yang despotis meminjam uang dari negara lain untuk kepentingan mempertahankan rejim despotisnya, dan bukan untuk kepentingan negara atau rakyat, maka utang itu adalah najis bagi seluruh rakyat negara untuk membayarnya. Utang itu adalah utang rejim.
Konsep ini pertama kali diterapkan oleh Amerika Serikat, yaitu ketika AS mendukung perjuangan kemerdekaan rakyat Kuba dari Spanyol pada tahun 1898. Menyusul beralihnya penguasaan Kuba dari Spanyol kepada AS, Spanyol segera mendeklarasikan bahwa utang luar negeri Kuba yang sebelumnya merupakan tanggung jawab Spanyol, bergeser menjadi tanggung jawab AS untuk membayarnya.
Tetapi pemerintah AS menolak menerima tanggung jawab tersebut. Menurut pemerintah AS, utang-utang yang diterima Kuba selama dalam penguasaan Spanyol bukan digunakan untuk kepentingan rakyat Kuba, tetapi untuk mempertahankan kekuasaan Spanyol. Untuk itu, setelah berakhirnya kekuasaan Spanyol, rakyat dan pemerintah Kuba selanjutnya tidak berkewajiban membayar utang-utang tersebut, dan utang luar negeri Kuba harus dihapuskan.
Upaya penghapusan utang luar negeri bukanlah langkah utopis. Nigeria pada tahun 2005 berhasil memperoleh penghapusan utang luar negeri sebesar 67% dari Paris Club. Dengan penghapusan ini, Nigeria mampu membiayai pendidikan gratis untuk 3,5 juta anak-anak dan menggaji 120.000 guru baru. Penghapusan utang (dengan mekanisme yang berbeda-beda), juga berhasil dilakukan oleh Argentina, Bolivia, dan Pakistan. Negara-negara tersebut kemudian bisa menyediakan dana yang sangat memadai dalam anggaran nasional untuk membiayai layanan publik dan membangun insfrastruktur yang lebih dibutuhkan oleh rakyat, daripada untuk membayar utang yang digunakan oleh rejim-rejim pemerintahan sebelumnya.
Dengan demikian, dalam konteks Indonesia, setiap rejim pemerintahan paska Soeharto dapat menggunakan konsep ini untuk mengajukan penghapusan utang. Langkah pertama yang harus dilakukan adalah mendeklarasikan bahwa Soeharto adalah seorang despot, yang menggunakan ULN untuk mempertahankan kekuasaannya. Setelah itu, Indonesia bisa melakukan kerja politik di tingkat internasional untuk memperjuangkan penghapusan ULN. Tetapi, adakah calon presiden mendatang yang berani melakukannya?***
